观点丨龚欣：提升资格准入门槛就可以提高幼儿园教师质量吗？

十九大报告提出了七项民生要求，其中“幼有所育”排在首位。在新时代背景下，人们对于“育”的期待不止停留在基本的入园“保育”和“看护”层面，更体现在“保育”和“教育”质量上面。家长对幼儿教育日益高涨的需求和幼儿教育发展不充分之间的矛盾日益突出。“不充分”主要体现为：幼儿教育供给不足，教师培养规模不足，质量有待提升。其中幼儿园教师质量是核心，教师决定了教育的品质和国家的未来。“大众创业、万众创新”时代和人工智能时代对人才素质的全方位、高起点要求也对幼儿园教师素质提出了新的期待。扩大学前教育资源，加强教师队伍建设，加快建成“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系，是重要的政策目标。

近年频发的虐童事件也引发了全社会对幼儿园教师质量的反思。不少人的第一反应是应该提升准入门槛，公众提出了“为什么不让本科生当幼儿园老师”等问题，很多研究者呼吁提高对幼儿园教师的资质要求。政策层面对此也很关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“国家制定教师资格标准，提高教师任职学历标准和品行要求”。2012年《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》明确要求严格准入，确保教师质量，“幼儿园教师须取得相应教师资格证书。”2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）也指出，严把幼儿园教师的入口关，全面落实持证上岗制度。

提升资格准入门槛就可以提高幼儿园教师质量吗？是否需要进一步提升资格准入门槛？门槛政策作用的发挥受到哪些因素的影响？本文将系统探讨门槛政策运用不当可能存在的问题，并就如何提高政策效力展开研究，深入分析如何建立和落实配套政策，将门槛政策有机融入教师质量提升机制。

为提高幼儿园教师质量，从公共管理角度分析，一个最直接的政策工具是提升准入门槛。政策工具是政府“为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式”。政策工具类型包括权威工具、激励工具、能力建设型工具和系统变革工具等。科学的政策设计通常会考虑政策的接受度和可行性，重视政策执行和评估。在选择政策工具时，除了政策工具本身，还须充分考虑其运作的环境。在进行政策组合时，各类工具的特点及其理论上的作用、最适宜的运用情境、落实难度与实施成本、执行时间的协同性、地区差异性等问题是重要的政策环境因素。不仅要从理论上判定各类工具在组合中的适配性，也要重视各类政策的同时落地，否则很难通过执行单一工具实现政策目标。

从类型来看，教师资格准入门槛政策属于权威工具；从属性上看，是比较典型的自上而下的政策，需要从中央传导到地方政府相关部门、幼儿园和教师身上。诚然，提升资格准入门槛有助于提高幼儿园教师的职业声望和社会地位，也可能在一定程度上提高部分园所的教师资质。然而，提升师资准入门槛不能完全解决幼儿园教师数量和质量的双重短缺现象，而是可能加剧数量短缺现象，亦不一定能解决质量短缺问题。在双重短缺背景下，从幼儿园教师准入条件现状、门槛提升政策的适切性、门槛政策的执行情境、辅助性政策机制的完善性来看，简单提升幼儿园教师资格准入门槛不一定能够提高教师质量。

长期以来，我国幼儿园教师职业准入要求散见于《教师法》《教师资格条例》和《幼儿园管理条例》等文件中，从国家层面来看，准入资格要求经历了改革和提升。1989年《幼儿园管理条例》规定，幼儿教师应当具有幼儿师范学校毕业程度，或者经教育行政部门考核合格；保育员应具有初中毕业程度，并受过幼儿保育职业培训。幼儿园教师资格政策从属于教师资格政策，自1995年以来开始颁发教师资格证，2001年开始建立资格考试制度。2015年之前，师范生可直接向幼儿园教师资格认定机构申请认定、自动通过；非师范院校毕业需要通过资格考试，进行面试和试讲后才能申请教师资格证。实施中的问题，特别是师范生“免考取证”难以激励培养机构的自我提升，催生了2015年的教师资格证改革。改革后，师范生和非师范生都要参加国考，考试科目更富针对性，包括综合素质、保教知识与能力、教育教学知识与能力和面试，改革前则只需要教育学知识。改革还提升了对非师范生的学历要求，规定师范类毕业生应具备幼儿师范学校毕业及以上学历，非师范类毕业生应具备大专毕业及以上学历。此外，资格证书的有效期从终生有效改成每5年注册一次，以师德表现、年度考核和培训情况为主要依据。

可见，现有资格准入门槛要求已经达到了一定的水平。如果进一步将学历提升到师范生大专、非师范生本科的要求，需要的前提条件是培养机构层次提升已经完成且工资待遇等职业吸引力因素已经得到增强，但这些并不符合实际。此外，从农村幼儿园、民办园目前的教师资质来看，门槛若进一步提升，将成为一个“跳一跳也够不着”的目标。“一刀切”的门槛政策可能会给此类幼儿园带来极大的压力。

从理论或应然层面讲，科学的准入门槛政策应该选取反映教师质量的关键指标，从源头上筛选出合格的教师，也可以借用科学的指标体系对教师素质有所区分，在准入条件基础上筛选出优秀的教师。除资格证考试和学历门槛外，幼儿园教师职业准入标准设计还应考虑身体健康状况、心理素质、思想品德、职业道德、职业情感、实习经历、科学文化素养、专业理念及其认同度、知识、认知与非认知能力、发展潜质等方面的具体要求。对这些潜在的质量要素的仔细筛选与明确设定不可避免地会遇到测量评价的科学性问题。正因为如此，有效的门槛政策对研究和测量要求较高。正如美国教育研究专家埃里克·汉纳谢克（Eric Hanushek）所言，为了给教师质量设定最低门槛，我们需要知道教师的哪些特征会系统地影响他们的绩效，而已有研究并未提供充足证据，资格证、学历等结构性指标并不能很好地反映教师质量和促进儿童发展，甚至教师能力测试分数也不是一个好的预测指标。虽然幼儿园教师准入制度已经有所改革，但仍旧存在问题，其中之一是考核指标未能反映教师质量的关键要素。

目前的门槛要求集中在教师任职学历标准和品行要求方面。虽然2012年教育部颁布了《幼儿园教师专业标准（试行）》，但不少内容无法或者还没有在准入环节体现。从幼儿园管理者的角度来看，他们在招聘教师时往往会有自己认为合适的标准，可以作为“容易外显”的门槛指标的有力补充，甚至在符合园所可持续发展需要时进行替代。

在幼儿园教师准入问题上，师资缺乏是决策者应该考虑的一个重要的政策环境因素，对于民办园而言，这个问题尤其突出。与其他行业一样，幼儿园教师资格证的设立初衷是为幼教从业者提供一个准入门槛。改革后的资格证具有一定的筛选功能，能够激励培养机构改善提高质量。然而，在数量缺口很大的情况下，即使规定一个高门槛，由于入园需求的利益诱惑和幼儿园生存发展的需要，如果激励约束机制不健全，仍然会有幼儿园不遵循准则雇佣资质并未达标者，持证上岗要求无法得到真正落实。这也是政策出台很多年后我国幼儿园教师持证率仍然不高的一个原因。

因此，在实际操作层面，这些标准并非真正的幼儿园教师职业准入标准。据项目调研所知，农村民办园大多没有设立持证上岗的门槛，在师资要求缺乏硬性约束情况下，容易压低对教师质量的要求，优先把园办起来。实际上，发达国家的幼儿园也面临在高资质教师与尚未获得资质教师之间的选择问题。例如，澳大利亚的一份研究报告表明，在面临更高准入要求的情况下，有幼儿园举办者表示，那些从资质来看相对较差但经验丰富的员工面临被解雇的风险，但“他们是曾经让机构运营的重要力量”。现有门槛政策的执行存在问题，除了一些最底层的执行者即幼儿园缺乏执行意愿，政策传导机制不健全、地方政府缺乏政策执行激励也是重要原因。而且，命令式的权威政策工具需要激励工具的配合才能发挥效力。在师资短缺的背景下，激励工具显得更加重要，如果没有激励工具抵消地方政府和幼儿园的反向行为动机，门槛政策容易落空。而政策执行如果出现偏差，不仅会背离最初目标，也可能会影响政府公信力，提高未来相关政策的成本。

从经济学的角度看，提高门槛还会因为增加潜在教师的入职成本而限制和减少教师供给，恶化已经短缺的教师供求关系。双重短缺背景下幼儿园教师实际持证率不高、门槛政策执行不力问题愈加频发。如果幼儿园师资短缺问题进一步加剧，民办园会进一步忽视这一要求，公办园特别是农村公办园的临时聘用人员也很难符合准入标准。长期以来的师资缺口使得农村幼儿园往往为了满足“量”的要求而不得不将“质”的追求暂时搁置。

从国际经验来看，美国制定并提高全国性教师资格标准和不断增加实际应用系列测试的难度虽然能保证教师的学术水平，但所带来的负面影响也很大，已引起美国公众的强烈不满，值得引以为鉴。而且，门槛提升所减少的供给不仅来自普通的人才，在门槛指标尚未科学化的情况下，也可能来自具有发展潜力的优秀教师。盲目提高门槛带来的风险，可能将那些真心期望从事该行业、能力或专业背景暂时不足却具有发展潜质的人才排除在外。为抵消提升门槛对供给的限制效应和实现提高教师质量的目标，缓释供给质量和数量的冲突，需要增加额外激励。

前述皆涉及一个关键问题，即与教师门槛相关的配套政策需要建立和落实才能真正提高质量。权威工具要求政策对象即使没有切实的回报，也要按照政策所期望的方式行动。在教育政策制定阶段，应考虑特定政策与其他政策的耦合状态，充分考虑教育发展的未来可能性和地方差异性。作为一个典型的权威工具，门槛政策需要激励工具和能力建设工具与之相配套；但在执行层面，地方政府不一定会为门槛政策配套资源。

面对低于同层次人才的工资，高质量教师在做供给决策时面对的是负向的经济激励。只有提高给予幼儿园教师与其资质和能力相匹配、符合其专业身份的薪资待遇，让其获得合理的人力资本收益，才能吸引足够多的高素质人才入行，减轻提升门槛后减少供给的消极影响。在现实中，部分地方政府没有意愿将财政投入于学前教育或学前教师工资领域，即使考虑到了保障措施，也没有区分不同地区、不同类型园所面临的教师待遇问题的困难程度，没有采取针对性的措施，无法调动民办幼儿园特别是农村民办园提高教师质量的内生动力；而且，各级政府对于保障政策的效果普遍缺乏监管。相关问题具体表现在：

（1）有些地方没有认识到门槛政策配套措施的重要性，在政策文本上没有同时发力。

（2）普惠性幼儿园建设背景下，地方政府可能更加重视公平目标而不是质量目标，而整体质量中的教师质量、教师质量中的工资待遇是比较容易忽视的。

（3）部分地区将“普惠”等同于“限价”，将原本低质量低收费的民办园纳入普惠序列，并以象征性的挂牌和少量的奖补作为支持，缺乏质量改进支持与监管。即使在北京，有些区也存在“对公办园的资助实实在在”“对民办园普惠园的资助只是停留在口头上”“被评普惠园一两年不能及时获得政府补助”的现象。

实证研究发现，幼儿园教师普遍认为我国现行的幼师地位政策的执行情况和效用度不容乐观，且民办园明显不如公办园。据笔者调查，幼师工资普遍低于中小学工资，很多民办园教师的工资低于当地平均工资水平，不少低收费民办园所并没有为教师缴纳五险一金。有些小城市的幼师每月到手工资不足2000元，贫困农村地区甚至只有1000多元；即使在大城市，幼师平均工资也不高。

此外，与经济待遇相伴随的非经济待遇如社会地位、职称等级等也存在问题。而且，优秀教师的培养不能一蹴而就，教师培养的周期性和质量提升工程具有长期性，短期内很难培养社会所需要的具有专业背景的高质量幼儿园教师。提升门槛的同时如果没有提升培养机构的质量，也无法聘入足量的高质量教师。因此，在面对质量需求时，不能简单提高门槛。

从政策设计角度，为发挥高门槛的长期效果，应尽力提高门槛指标的科学性与综合性，重点加强经费投入、行为激励措施的完善与落实，建立合理可行、运行良好、实践有效的幼儿园教师质量提升政策工具箱，并确立执行监督机制，根据政策执行过程中实际情况的变化修正和完善政策，真正实现提高幼儿园教师质量的目标。其中从准入门槛本身来看，可从以下两方面入手。

第一，通过专家研讨，结合一线管理人员的招聘经验，合力推进教师质量指标尤其是入职阶段质量指标的设计，增强门槛指标作为筛选工具的科学性，确立幼儿园教师质量的关键要素。对于潜在从业者来说，更为重要的是确认那些在正式入职之前就可以观察到或者借以推断未来绩效的关键指标。科学的质量指标体系不仅可以为新入职人员提供专业标准，而且也可为在职人员的达标情况提供参考。

第二，科学的门槛指标应当是综合的。应建立“学历+考试+品德+发展潜质等其他考核+定期注册”的准入机制，从知识、技能、品质、职业兴趣、发展潜力等方面综合考量资格证申请人的素质。对比现有的门槛政策内容，品德方面的权重应该提高，同时考虑纳入职业兴趣、发展潜力等因素。对于某方面有突出特点、发展潜质较高但尚未达到学历要求或者尚未参与资格证考试的申请人，政策上应该给予提升技能的时间，并提出过程考核要求。农村幼儿园教师的准入方面，指标体系中有关儿童心理健康与安全的知识、宜人性、坚毅品格等方面的内容要有所侧重。

门槛高度的设定也应该科学，适合我国幼儿园教师队伍发展现状和供需状况，不能过低，也不能过高。从门槛内容的具体构成来看，目前的学历层次要求暂时不宜再提高。此外，应该为地方政府制定实施细则提供原则指导，特别是要关注政策对象的特点，包括区分对新入职人员和在职人员的资格要求，以及公办园与不同类型民办园的资格要求。再者，目标完成时间可以根据实现情况调整。2017年5月公布的第三期学前教育行动计划提出，到2020年基本实现幼儿园教师全员持证上岗。考虑到目前仍然存在的教师缺口，可允许一些具有发展潜力的教师先上岗再进一步接受培训，并规定其在2-3年的合理期限内拿证。

如前所述，没有配套措施，在双重短缺的背景下，门槛政策容易流于形式。为抵消不良影响，在实施门槛政策的同时应提供教师发展配套支持政策，加大财政投入力度，提升民办幼儿园投资教师发展的内生动力。对我国相关政策文本的分析发现，各级政府对门槛政策与其他政策结合的重视度不够，未来“准入”要求和“待遇”等支持政策必须紧密结合。配套措施涉及工资待遇、教师培养培训等领域，是门槛政策效力的重要保障。

配套措施中最关键的是工资待遇。地方政府、公办园、民办园是参与待遇政策执行的最重要的三个主体，教师是收益主体。对于国家而言，好的保障政策应该让地方政府有落实保障措施的激励，园所有提高教师工资的内生动力。为落实公办园非在编教师和民办园教师与公办园教师“同工同酬”、“中小学教师工资或公务员工资”等提了多年的待遇，财政投入保障机制是关键。结合国际经验和地方尝试，可以考虑如下策略：

1. 推行“学前教育GDP”考核与奖惩模式，增加地方政府对学前教育的投入意愿和动机。

虽然部分省份已经在投入方面做出了表率，但制度化的考核与奖惩机制更能持久保障地方政府的投入，真正按照《意见》要求的“明确提出统筹公办园教师工资收入政策、经费支出渠道、补助乡村公办园教师”和其他可能针对民办园教师发展的举措。

2. 指导地方政府根据地方财力状况平衡“质”与“量”的发展目标。

地方政府在做政策设计时不一定要走类似“先普及再质量”的老路，而是应该科学地核算办园成本，结合自身财力，在保证最低的硬件投入基础上重点关注教师发展。

3. 建议中央政府设立奖励专项基金，不分办园类型，奖励优秀幼教从业者。

资格证条件达到一定层次的获得基础奖励，素质更高者获得更多奖励，直接作用于教师经济待遇。

4. 向落后地区和普惠性民办园倾斜财政资金或派驻公办教师。

目前对于民办园、农村园的政策不清晰，两个短板需要更多政策设计。由于受到疫情的影响，这一阶段的民办园更需要扶持。对于财力有限的地区，地方政府可制定优惠政策，对普惠性民办园提供部分补贴，上级政府也应给予更多财政转移支付。

根据《民办教育促进法》，民办园应当依法保障保教人员的工资和福利待遇，《意见》也要求“民办园要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入”。这些命令式的政策要落实，针对民办园的激励约束机制不可少。

对于普惠性民办园而言，政府补贴传导到教师工资或者准入资格方面也需要有适当的激励。值得注意的是，在当前的学前教师人力资本市场上，教师劳动力的需求高涨与供给短缺并存，按照经济学的一般规律，教师价格将会上涨，而事实并非如此。政府或相关部门举办的幼儿园中，编制教师的工资由政府规定，不一定按市场规律运行，工资不合规律尚可理解。

然而，市场化特征明显的民办园为什么不提高工资以争取教师这一稀缺资源？其一，有限的工资待遇无法吸引高素质人才进入幼教行业。其二，部分办园者可能只注重短期利润，将投资更多用于硬件或归为自己所有而非用于教师待遇方面，由于家长并不能很好地评价幼儿园质量，信息不对称使得办园者更加容易做出这类短视行为。其三，这一现象可能与收费上限有关。

为建构以普惠园为主的幼儿教育供给体系，不少地方政府对幼儿园的收费做了限制：对公办园的收费施加严格上限；对民办园的收费管制虽因地而异，仍有不少地方设定了参考标准，各级别幼儿园的收费只能在参考标准的一定范围内浮动。在低收费和低营业收入的现实面前，部分民办园有意雇佣学历低、专业不对口的人员，加上造成劳动力市场分割的制度壁垒持续存在，教师队伍的平均工资很难提高。

在这种情况下，对于普惠性民办园而言，以下两点尤为重要：

1. 实施基于教师质量提升努力的奖补政策，激励普惠性民办幼儿园提高教师质量。

例如，深圳版《意见》规定，建立健全普惠性民办幼儿园奖励性补助标准与办学品质、教职工待遇水平和教师专业水平的联动机制，依照上年度绩效考评情况，实行奖励性补助标准梯级式浮动；各区可以结合教职工待遇和教师学历水平以及办学等级等因素制定不同等级的奖励性补助标准。海南省最新的规划文件中也提到了“建立幼儿园非在编教师（含普惠性民办园教师）工资指导制度和待遇奖补机制”。此类政策创新虽少，却很值得关注。

2. 建立动态收费监管机制。

为减少民办园压低工资雇佣非专业人员的现象，需要对民办园学费政策规定做出调整，放宽价格浮动范围，以激发市场活力，吸引社会力量办好园、雇好老师。可以尝试建立动态的收费监管机制，结合幼儿园教师队伍素质状况、合理的教师工资水平和政府财政投入力度来确定收费标准。

为提高幼儿园教师职业吸引力，推进门槛政策落实，也应配套一系列非经济激励。非经济激励是指通过物质、福利以外的途径满足人们心理上的需要为出发点的激励方式，包括地位、赞许、荣誉、道德激励、职业发展通道等。自我实现、成就感和职业认同感也是影响教师工作热情与质量的重要因素。除了通过提高工资待遇提升幼师社会地位，建议通过立法保障、社会宣传、人性化管理、教师表彰、拓宽职业发展空间、教师自我激励等方式完善非经济激励机制。例如，通过社会宣传表彰优秀教师和激励幼儿园管理者为教师营造良好的工作氛围、实施人性化管理提升教师职业认同感。同时应加强职称体制改革，增加幼儿园教师特别是民办幼儿园教师的职称评定机会。此外，幼教从业者也应增强职业自信，通过自我学习提高业务素养，推动社会对幼师的认知。

健全教师培养培训体系可增加高质量教师候选人供给，也能帮助暂时不能达标的潜在优秀教师提高获得正式资格证的能力，有助于门槛政策落到实处。

1. 逐步提高培养层级，推动形成以专科层次为主培养幼师的格局，加大幼师培养力度。

在提高教师培养机构层次的同时，更应注重培养质量的提升。建立师范教育人才选拔标准，增强不同层次院校的课程互补性，根据不断完善的门槛资格要求和培养对象特点增设内容。各类培养机构都应增设课堂管理能力课程，教授突发问题解决策略。定向培养农村幼师的机构需要增加乡村教育相关课程。

2. 合理安排在职培训，提高针对性和实效性。

项目组在湖北多地调研时发现，农村民办园的教师多为在家带孩子的妇女，需要进一步接受培训。民国教育家陶行知和陈鹤琴在推广乡村幼儿园时同样遇到了师资不足和需要进一步培养的问题。他们采用“徒弟制”，由中心园培养的“徒弟”作为乡村园的师资力量，教学做合一，不用更多花费，可供借鉴。此外，应鼓励师范院校与幼儿园协同建立幼师培养培训基地。根据教师需求丰富在职培训类型，创新培训方式。幼儿园应着力减轻幼师工作负担，准备备用人员，使其有时间、有主动性参与培训。这些都需要资金和激励，应建立培训者和被培训者的激励约束机制。

3. 构建多方合作与指标合理的质量管理机制，用于监督门槛政策执行情况。

资格持有率应当是其中的一条数据信息。建议在管办评分离的指导思想下，联合全国专家力量构建类似美国QRIS(Quality Rating and Improvement System）的质量管理体系，着眼于结构性、过程性与结果性质量指标，以评价促进教师发展。地方教育行政部门可以建立专门的学前教育管理科室，与地区高校和科研机构合作，构建合理的教师质量指标体系，确定合理的观察时间，以服务的精神监管教师质量。系统建构后，对于表现好的教师予以奖励，对于长期表现低于门槛标准素质的教师，应收回其资格证。

来源：亚洲幼教年会